Absurdalne uzasadnienie projektu ustawy antylichwiarskiej - w co gra Ministerstwo Sprawiedliwości?

Spis treści:
Primary Item (H2)

Udostępnione przez Rządowe Centrum Legislacyjne uzasadnienie "projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania lichwie" budzi poważne wątpliwości odnośnie działań podejmowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Kardynalne błędy merytoryczne czy wyciąganie wniosków na podstawie błędnych założeń – to smutne standardy polskiej legislacji. Manipulowanie danymi w celu udowodnienia potrzeby wprowadzania zmian w prawie stanowi jednak przekroczenie pewnej granicy, dzielącej niekompetencję od celowego działania na szkodę branży pożyczkowej.

Ratio legis w ministerialnym wydaniu – wznoszenie chochoła

Lektura uzasadnienia dołączonego do projektu UD286 (znajdziesz je tutaj)to bolesne, ale pouczające doświadczenie. W środowisku prawniczym nie brak opinii, że karierę w Ministerstwie Sprawiedliwości robią wyłącznie jednostki, które zostały negatywnie zweryfikowane przez rynek. W odniesieniu do autorów treści uzasadnienia, takie stwierdzenie wydaje się mocno uprawdopodobnione.

Sygnalizowaliśmy już zdroworozsądkowe zastrzeżenia wobec pomysłów ministra Warchoła na uregulowanie rynku pożyczkowego w jednym z poprzednich tekstów (Nowa ustawa antylichwiarska - czy Polacy jej potrzebują?), dlatego w niniejszej analizie skoncentrujemy się na treści uzasadnienia, a nie na samym projekcie ustawy.

Zastrzeżenia do projektu zgłaszane przez inne resorty (Ministerstwo Finansów) i instytucje nadzoru (UOKiK, KNF)jasno pokazują, że mamy do czynienia ze skleconym naprędce bublem prawnym, a nie racjonalną próbą uregulowania rynku. Wystarczy zapoznać się z pierwszą stroną dokumentu, która zawiera wyłącznie stek insynuacji pod adresem legalnie działających podmiotów:

Źródło: Uzasadnienie projektu ustawy UD286, Rządowe Centrum Legislacji.

Trudno nie zgodzić się z tym, że lichwa – jako zjawisko – jest czymś niepożądanym i wartym wyeliminowania. Jednak w sytuacji, gdy na poparcie tej tezy autorzy uzasadnienia przywołują tabelę, zawierającą dane o skali działalności legalnych instytucji pożyczkowych, tracimy ostatnie złudzenia odnośnie intencji twórców projektu ustawy. Środowisko, które od lat upiera się, że nie można oceniać większości przez pryzmat przewinień jednostek - przeczy samo sobie.

Pomijając już fakt, że dane przytoczone w uzasadnieniu obejmują lata 2014 – 2016, a zatem w żadnej mierze nie odzwierciedlają aktualnej sytuacji na rynku – tak silne nacechowanie emocjonalne treści uzasadnienia nie przystoi oficjalnemu, urzędowemu dokumentowi. W swojej antylichwiarskiej histerii, Ministerstwo Sprawiedliwości zabrnęło za daleko: narzucana przez nie narracja prowadzi do szargania reputacji legalnie działających instytucji finansowych.

„Lichwiarskie pożyczki” powinny zniknąć z rynku – nikt nie ma co do tego najmniejszych wątpliwości. Problem tkwi w tym, że założenia projektu UD286 są oparte na błędnych przesłankach i doszukują się znamion wyzysku w legalnej działalności, ignorując przy tym faktyczne zagrożenia dla konsumentów. Firmy pożyczkowe, których działalność podlega licznym ograniczeniom i ścisłemu nadzorowi, są oskarżane o nadużycia na podstawie anegdotycznych dowodów. Lombardy, które jawnie kpią sobie z rynkowych regulacji – zostały zupełnie pominięte w projekcie, mimo że ich działalność jest znacznie bardziej niebezpieczna dla konsumentów.

Ministerstwo Sprawiedliwości ma poważny problem z właściwym zdefiniowaniem lichwy i wyzysku – dlatego cała treść uzasadnienia budzi poważne zastrzeżenia. Jeśli Ministerstwo nie jest w stanie zidentyfikować przejawów lichwy, to budzą się uzasadnione obawy co do tego, czy będzie w stanie skutecznie z nimi walczyć.

Brak danych statystycznych potwierdzających konieczność "interwencji legislacyjnej"

Ministerstwo argumentuje konieczność „interwencji legislacyjnej” liczbą skarg wpływających do Rzecznika Finansowego, opierając się o dane za lata 2015 – 2018. Ignoruje przy tym zupełnie aktualne dane, dostępne w raporcie za 2020 rok, gdzie czarno na białym widać dysproporcję między skalą nadużyć w sektorze bankowym i w sektorze pozabankowym:

Źródło: Rzecznik Finansowy, 2020

Skoro - jak twierdzi Ministerstwo Sprawiedliwości - wyzysk jest inherentną cechą działalności pozabankowych instytucji pożyczkowych, to dlaczego 80% wniosków wpływających do Rzecznika Finansowego dotyczy instytucji bankowych? To pytanie pozostawiono bez odpowiedzi.

Abstrahując od wątpliwych kompetencji Rzecznika Finansowego w zakresie monitorowania rynku pożyczkowego, tej instytucji należą się słowa uznania za wskazanie nagannych praktyk, odnotowanych w postępowaniu niektórych instytucji pożyczkowych. Należą do nich:

  1. refinansowanie zobowiązań (tzw. rolowanie długu) przez podmioty powiązane kapitałowo, czyli spłacanie należności wobec firmy A przez zobowiązanie zaciągnięte w firmie B, powiązanej kapitałowo z firmą A - pierwotnym pożyczkodawcą,
  2. sztuczne wydłużanie okresu spłaty w celu naliczenia wyższych kosztów pozaodsetkowych
  3. stosowanie wygórowanej opłaty za poręczenie spłaty kredytu
  4. stosowanie niewspółmiernego zabezpieczenia spłaty kredytu - umowy zawierane z warunkowym przeniesieniem własności nieruchomości
  5. nieprawidłowości na etapie czynności windykacyjnych
  6. nieprawidłowe rozliczanie kosztów przy wcześniejszej spłacie zobowiązania.

Według autora uzasadnienia projektu: "powyższe informacje mają charakter obiektywny i kompleksowy, mogą więc stanowić podstawę do oceny konieczności interwencji legislacyjnej". O ile faktycznie Rzecznik Finansowy zachował obiektywność i potraktował zagadnienie kompleksowo, o tyle w uzasadnieniu pomija się fundamentalną kwestię, a mianowicie - dane ilościowe.

Formułowanie zarzutów przychodzi z łatwością, niezależnie od tego, którą branżę weźmiemy na celownik - wystarczy wybrać najbardziej jaskrawe przejawy nadużyć i epatować nimi odbiorcę. Zarzuty wobec branży pożyczkowej stawiane przez Ministerstwo Sprawiedliwości są ciężkie: oskarżanie legalnie działających podmiotów o wyzyskiwanie Bogu ducha winnych Polaków wymaga przedstawienia twardych dowodów.

Mówiąc o konieczności interwencji legislacyjnej bez powołania się na dane, dotyczące częstości występowania nadużyć oraz tego, jakiego odsetka podmiotów rynkowych one dotyczą, Ministerstwo naraża się na kompromitację. Mamy do czynienia z jawnym stosowaniem odpowiedzialności zbiorowej - w państwie, które chce uchodzić za etyczny wzór dla reszty Europy.

Orzeczenia sądowe? Wybrane wybiórczo i pod z góry upatrzoną tezę

Kolejnym elementem uzasadnienia są orzeczenia sądów, mające jakoby świadczyć o tym, jak palącym problem jest lichwa. Powoływanie się na sprawę rozpatrywaną przez Sąd Rejonowy w Wałbrzychu w 2009 roku to kpina z ludzi, którzy zadali sobie trud, by zapoznać się z uzasadnieniem projektu. Przez blisko 12 lat realia rynku pożyczkowe zmieniły się na tyle, że przytoczony w uzasadnieniu incydent w żaden sposób nie ilustruje współczesnych mechanizmów rynkowych.

Z projektu ustawy i wypowiedzi wiceministra Warchoła wynika, że celem Ministerstwa jest ograniczenie zysków instytucji pożyczkowych. Aby skutecznie nakręcić spiralę negatywnych emocji względem firm pożyczkowych, w uzasadnieniu przywołany został przykład głośnej sprawy z Gdańska, gdzie lichwiarze działali w porozumieniu z notariuszami. Autorowi uzasadnienia, który zdecydował się na użycie tego przykładu jako argumentu, udała się trudna sztuka - niechcący, nakreślił potencjalne skutki para-regulacji, forsowanej przez Ministerstwo Sprawiedliwości.

Twórcy ustawy pozostają ślepi na fakt, że proponowane przez nich rozwiązania nie tylko nie zniechęcą zorganizowanych grup przestępczych do czerpania korzyści z wyzysku, ale wręcz przeciwnie - będą stanowić wodę na młyn dla lichwiarzy, do których zgłoszą się ludzie pozbawieni jakiegokolwiek źródła finansowania.

Przytaczając orzeczenia sądów, autorzy uzasadnienia nie zająknęli się nawet, że z policyjnych statystyk wynika, że średnia liczba postępowań z art. 304 (wyzysk) w ostatnich pięciu latach wynosiła... 40. Pójdźmy dalej - na 40 postępowań wszczętych w roku 2017, zaledwie 3 zakończyły się stwierdzeniem przestępstwa. Te dane są druzgocące dla histerycznej narracji, forsującej nieuprawnioną tezę, że wyzysk w Polsce stanowi problem systemowy.

Ignorowanie ekspertów i powoływanie się na tendencyjny sondaż CBOS

Znając niechęć miłościwie panującej nam koalicji do pragmatyzmu i jej jednoczesną skłonność do populizmu, nikogo nie powinien dziwić fakt, że w uzasadnieniu Ministerstwa Sprawiedliwości brakuje jakiegokolwiek odniesienia do tego, jak proponowane regulacje postrzegają eksperci. Nikt nie zapytał o zdanie organizacji zrzeszających instytucje pożyczkowe. Nie uświadczymy także żadnej analizy ekonomicznej, wyjaśniającej jak zmieni się sytuacja konsumentów, których ustawa pozbawi dostępu do kredytu.

Zamiast tego, autorzy uzasadnienia zaserwowali nam prawdziwą gratkę. Otóż, według ministerialnych przedstawicieli kwiatu polskiej inteligencji, właściwym uzasadnieniem dla ingerencji w swobodę prowadzenia legalnej działalności gospodarczej jest... sondaż CBOS.

Tak, to prawda - ktoś w Ministerstwie, cytując Mateusza Borka, pomylił odwagę z odważnikiem. O ile nikt nie ma złudzeń, że rządzący kierują się słupkami poparcia, a nie słupkami ilustrującymi wskaźniki gospodarcze, o tyle przyznanie się do tego faktu w urzędowym dokumencie - jest przekroczeniem granicy dobrego smaku.

Według 69% badanych, lichwę należy karać bardziej surowo, niż obecnie. Według 19%, obecnie obowiązujące przepisy są wystarczające. Aż 5% badanych (to pewnie lobby sektora pożyczkowego!) domagałoby się złagodzenia kar za wyzysk. Z kolei 7% ankietowanych nie miało na ten temat zdania. Warto jeszcze nadmienić, że CBOS uznał za stosowne postawienie lichwy w jednym rzędzie z gwałtami i zabójstwami. To zrozumiałe, że badani domagają się zaostrzenia prawa - nie ma w tym nic dziwnego, bo przekonanie, że surowość kary ma odstraszające działanie jest powszechne. I to pomimo badań naukowych, sugerujących, że to raczej nieuchronność kary niż jej surowość skuteczniej powstrzymuje przestępców.

W kontekście badania CBOS przywołanego w uzasadnieniu, rodzi się jednak palące pytanie: czy naprawdę chcemy, by prawo było stanowione pod dyktando sondaży? To jawna kpina z demokracji. Rząd powinien służyć obywatelom, a żeby służyć obywatelom - musi podejmować decyzje w racjonalny sposób, biorąc pod uwagę ich długofalowe skutki ekonomiczne, a nie chwilowe spadki i skoki poparcia społecznego.

Wracając do badania opinii publicznej - płyną z niego interesujące wnioski:

  • najmniejszą potrzebę bardziej surowego karania lichwy dostrzega młode pokolenie, czyli osoby w wieku od 18 lat do 27 lat. Wskaźnik poparcia dla zaostrzenia kar to 60,8%,
  • grupa wiekowa, która najgłośniej domaga się z zaostrzenia kar za wyzysk, to osoby w wieku od 45 lat do 54 lat. Za ostrzejszymi karami opowiada się 77,8% Polaków w tym wieku,
  • za zaostrzeniem kar za lichwę najrzadziej opowiadali się ankietowani z wyższym wykształceniem,
  • najbardziej zagorzałymi przeciwnikami lichwy są niewykwalifikowani robotnicy,
  • zidentyfikowano zależność - im wyższe dochody, tym mniejsze poparcie dla zaostrzenia kar.

Oczywiście, powyższe wnioski mają charakter anegdotyczny i nikt przy zdrowych zmysłach nie będzie na ich podstawie twierdził, że zaostrzenie kar za wyzysk jest niepotrzebne. Przywoływanie tych badań w kontekście regulacji proponowanych przez Ministerstwo jest sprytnym zabiegiem, ukierunkowanym na utrwalenie fałszywego stereotypu, że działalność instytucji pożyczkowych ma lichwiarski charakter.

Manipulowanie danymi dotyczącymi rynku pożyczkowego

Najpoważniejsze, by nie rzecz - dyskwalifikujące - zastrzeżenie, dotyczące uzasadnienia projektu UD286, dotyczy manipulacji w zakresie danych odzwierciedlających kondycję rynku pożyczkowego. Z uzasadnienia dowiadujemy się, że:

  • w czerwcu 2021 roku firmy pożyczkowe udzieliły finansowania na kwotę wyższą "aż o 119,9%" niż w czerwcu 2020 roku
  • w czerwcu 2021 roku udzielono aż o 88,6% więcej pożyczek niż w czerwcu 2020 roku.
  • w pierwszym półroczu 2021 roku liczba nowych zobowiązań była o 36,4% wyższa niż w analogicznym okresie 2020 roku
  • w pierwszym i drugim kwartale 2021 roku wartość udzielonego finansowania była wyższa o 38,0% w porównaniu do analogicznego okresu w roku ubiegłym.

Powyższe dane zostały zaczerpnięte z raportu BIK i były już wcześniej przytaczane przez wiceministra Warchoła w wywiadach prasowych jako dowód na zachłanność sektora pożyczkowego. Patrząc na wzrosty w ujęciu rok do roku, polski rynek pożyczkowy jawi się jako ziemia obiecana dla inwestorów instytucjonalnych i prywatnych.

Intencje Ministerstwa Sprawiedliwości stają się oczywiste, jeśli spojrzymy na dynamikę sprzedaży pożyczek pozabankowych w szerszej perspektywie:

Porównywanie sprzedaży poprzez zestawienie czerwca 2021 roku i czerwca 2020 roku stanowi ewidentny przykład manipulacji. W uzasadnieniu udostępnionym w Rządowym Centrum Legislacji nie pada nawet najdrobniejsza wzmianka o tym, jak tymczasowe restrykcje odbiły się na kondycji sektora pożyczkowego. Na powyższym wykresie wyraźnie widać, że II kwartał 2020 roku stanowił anomalię. Drastyczny spadek liczby i wartości udzielanych zobowiązań spowodowany przez nadmierne ograniczenie kosztów pozaodsetkowych względem analogicznego okresu w 2019 roku został przemilczany.

Jeśli zestawimy II kwartał 2021 roku z II kwartałem 2019 roku, okaże się, że rynku pożyczek pozabankowych odnotował spadek - i to niebagatelny, bo aż o 14,4%. Warto zadać w tym miejscu pytanie autorom uzasadnienia: jeśli uznaliście państwo, że przytaczanie danych o skali działalności sektora pożyczkowego za lata 2014 - 2016 jest właściwe, to dlaczego nie zdecydowaliście się cofnąć choćby do 2019 roku, gdy mowa o dynamice tej działalności?

Wszystko wskazuje na to, że dane statystyczne, na których opiera się argumentacja Ministerstwa, zostały wybrane w taki sposób, by wskazywać na konieczność interwencji legislacyjnej. Uzasadnienie odnosi się do niewielkiego wycinka rzeczywistości, zupełnie ignorując szerszą perspektywę czasową - co więcej, sposób zestawiania danych stanowi manipulację, ponieważ przyjmuje za punkt odniesienia statystyczną i ekonomiczną anomalię, spowodowaną przez zewnętrzne czynniki.

Chybione przykłady zagranicznych regulacji

Na koniec wstępnej analizy uzasadnienia ustawy warto pochylić się nad argumentami dotyczącymi przepisów, obowiązujących w innych państwach. Zacznijmy od Stanów Zjednoczonych: twórcy projektu przywołują jako przykład karę 20 lat więzienia, którą można otrzymać za udzielanie bądź egzekwowanie pożyczek oprocentowanych wyżej, niż dopuszcza to prawo stanowe. Te przepisy wynikają z ustawy o zwalczaniu przestępczości zorganizowanej i w minimalnym stopniu wpływają na działalność legalnych instytucji - ale o tym twórcy ustawy już nie wspominają.

W poszczególnych stanach regulacje dotyczące krótkoterminowych pozabankowych pożyczek są diametralnie różne - w niektórych (np. Arizona, Arkansas, Georgia) są wręcz zabronione. Inne stany, na przykład Idaho czy Nevada, ograniczają jedynie maksymalną wysokość chwilówki - w obu przypadkach do 25% miesięcznych dochodów brutto.

Czy Stany Zjednoczone skutecznie chronią konsumentów przed wyzyskiem i lichwą? Czy warto przywoływać je jako przykłady penalizowania działań o charakterze lichwiarskim? Zdecydowanie nie - wbrew życzeniowemu myśleniu autorów uzasadnienia. Każdy, kto pracował dla podmiotów funkcjonujących na amerykańskim rynku pożyczkowym, zetknął się ze zjawiskiem tzw. tribal loans, czyli plemiennych pożyczek. Pożyczkodawcy znaleźli wygodny sposób na obejście wszelkich regulacji poprzez korzystanie z częściowej suwerenności, którą cieszą się plemiona rdzennych mieszkańców Ameryki Północnej. Nic nie stoi na przeszkodzie, by oferować finansowanie na własnych zasadach i rozstrzygać ewentualne spory na gruncie prawa plemiennego, a nie stanowego. Tym samym, podawanie Stanów Zjednoczonych za przykład uporania się z problemem wyzysku jest - co najmniej - nietrafione.

Podsumowanie

Po przeanalizowaniu uzasadnienia projektu, trzymanego przez wiele miesięcy w sekrecie przez Ministerstwo Sprawiedliwości - stało się jasne, dlaczego nikt z urzędników nie chciał uchylić rąbka tajemnicy. Uzasadnienie nie broni się ani jako całość, ani częściowo - powoływanie się na nieaktualne dane świadczy o tym, że albo przeleżało kilka lat w szufladzie, albo zostało napisane "na kolanie" przez ludzi, którzy mają mizerne pojęcie o funkcjonowaniu rynku pożyczkowego i ekonomii.

Przyczyny regulacji podawane w uzasadnieniu są wątpliwe i mają niewiele wspólnego z obiektywną oceną otoczenia prawnego, w jakim funkcjonuje rynek pożyczkowy. Jednocześnie ratio legis ma niewiele wspólnego z racjonalnością, a więcej - z histeryczną nagonką na branżę pożyczkową. Za "interwencją legislacyjną" nie przemawiają żadne dane statystyczne; co więcej - policyjne statystyki świadczą o tym, że skala zjawiska jest marginalna. Próby usilnego powiązania działalności legalnych instytucji pożyczkowych z lichwiarskimi praktykami są szyte grubymi nićmi i nie mają nic wspólnego z rzetelnością.

Największe zastrzeżenia budzi jednak sposób, w jaki Ministerstwo Sprawiedliwości posłużyło się danymi, ilustrującymi dynamikę sprzedaży w sektorze pożyczkowym. Mamy tu do czynienia z jaskrawym przykładem wybiórczego traktowania danych, połączonego z przemilczeniem faktów burzących z góry narzuconą narrację.

Pozostaje mieć nadzieję, że kolejne etapy procesu legislacyjnego będą odbywać się z poszanowaniem interesu zarówno konsumentów, jak i instytucji pożyczkowych.

Jeremi Dobrowolski
Autor:
Jeremi Dobrowolski
data publikacji:
18/11/2021

podziel się ze znajomymi

guest
0 Odpowiedzi
Inline Feedbacks
Wyświetl wszystkie komentarze
Midas24 © Wszelkie prawa zastrzeżone.
2022